Нижегородская агломерация: планы по развитию и уникальность этого объединения

Любая городская агломерация представляет из себя сложную многокомпонентную динамическую систему, обусловленную экономическими, транспортными, географическими и культурными связями. Такие объединения — общемировой тренд, по этому пути идёт и Россия. Перед властями стоит сложнейшая задача: посредством агломераций мегаполисы, небольшие города и деревни должны органично вписываться в общегосударственные экономические процессы, в пространственную структуру страны.

Агломерации возникают преимущественно вокруг крупных городов и в промышленных районах с высокой плотностью населения и создают общую социально-экономическую систему. Само это понятие появляется в начале XX столетия на стыке экономики, географии и социологии. Термин был введен Альфредом Вебером для обозначения экономического эффекта от близкого расположения взаимодополняющих предприятий и разных видов экономической деятельности. С 1980-х годов агломерация понимается как форма функционирования крупного города и закономерная стадия развития мегаполиса.

Выражаясь простым языком, агломерация возникает, когда есть очень большие ежедневные перемещения людей между соседними городами, так называемая маятниковая миграция. Но при этом не происходит объединения территорий в один муниципалитет, хотя с точки зрения показателей и потенциала развития они рассматриваются как единая величина, то есть в комплексе.

Де-факто Нижегородская агломерация начала формироваться ещё во времена СССР, когда Нижний Новгород (Горький) становится одним из крупнейших промышленных центров страны. В самом городе подчас не хватало рабочих рук, поэтому на заводах трудились и жители ближайших населённых пунктов. Этому способствовало развитие транспортной инфраструктуры: строительство мостов, расширение сети пригородных электричек и пр. Параллельно также шёл процесс присоединения к областному центру окружающих деревень и посёлков.

Нижегородская модель управления агломерацией

Нижегородские власти одними из первых в стране взяли процесс формирования агломерации под контроль. Так, соответствующие тезисы закреплены в Стратегии социально-экономического развития Нижегородской области до 2035 года (далее — Стратегия). Главная цель в этом фундаментальном документе определена так: обеспечить формирование Нижегородской агломерации как целостного эффективно управляемого пространства, способствующего сохранению уникальных ценностей и притяжению ресурсов всех уровней.

Чем теснее связи мегаполиса с окружающими населёнными пунктами, тем острее встают проблемы развития агломерации: управление транспортным и расселенческим каркасом, формирование комфортной среды, забота об экологии и пр.

В международной практике используются несколько базовых моделей управления агломерациями: выбор той или иной зависит от конкретных условий формирования и развития объединения, разделения полномочий между уровнями власти. В Нижегородской области выбрана модель, при которой часть важнейших полномочий передаются с муниципального на региональный уровень. Специализированные органы в областном правительстве уже занимаются основными вопросами территориального развития. При этом необходимо согласование стратегических и программных документов развития Нижегородской агломерации с советом глав муниципальных образований, из которых это объединение состоит.

Таким образом, модель управления агломерации в нашем регионе имеет несколько уровней:

• Региональный уровень (губернатор, министры, депутаты областного Заксобрания, экспертное сообщество).
• Муниципальный уровень (Совет глав муниципальных образований).

Региональная двухуровневая модель управления агломерацией, принятая на вооружение в Нижегородской области, позволяет эффективно развивать столь крупное объединение. Для решения оперативных и стратегических задач несколько лет назад в регионе появилось министерство градостроительной деятельности и развития агломераций, а при нём — ГБУ НО «Институт развития агломерации Нижегородской области». Новое учреждение ведёт практически весь комплекс работ по актуализации документов территориального планирования и градостроительного зонирования, оценке потенциала территорий и многому другому.

В Стратегию же погружён раздел, посвященный пространственному развитию Нижегородской агломерации. Правительство региона выбрало подход, позволяющий выстроить сбалансированную и эффективную систему градостроительного регулирования, которая основана на «сквозном» территориальном планировании вне административных границ муниципалитетов, образующих агломерацию, а также широком внедрении цифровых инструментов.

Состав Нижегородской агломерации

Нижегородская агломерация является крупнейшей в Поволжье. Она является драйвером экономического роста всего нашего региона: здесь сконцентрировано более 60% населения области и 75% валового регионального продукта (ВРП). Границы её сформировались естественным образом — вдоль сложившихся транспортных коридоров «Восток — Запад» и «Север — Юг», а также перспективных магистралей, в том числе трассы М12. Кроме Нижнего Новгорода, в состав агломерации уже вошли Борский, Дзержинский, Богородский, Кстовский, Балахнинский и Городецкий округа. Хотя для такого рода объединений характерны общие границы, в агломерацию всё же был включён Арзамасский округ, как один из ключевых полюсов роста Нижегородской области.

Отметим, что в регионе выделяется два вида агломерации: градостроительная и транспортная. В первую входят четыре муниципалитета: Нижний Новгород, Дзержинск, Богородск, Кстово. Границы этого образования обусловлены тем, что именно в этих районах сосредоточены ключевые градостроительные проекты. Второй вид объединения включает все восемь перечисленных выше округов, поскольку так легче обеспечить связанность территорий — именно с этой целью в 2019 году полномочия муниципалитетов по управлению общественным транспортом были подняты на уровень региона.

Главным ядром агломерации выступает сам Нижний Новгород, расположенные вокруг города-спутники представляют собой кольцо ядер других уровней. Объединение поделено на 4 типа ядер. К ядрам второго порядка относятся Дзержинск и Кстово. После областного центра именно эти муниципалитеты вносят самый большой вклад в экономику агломерации и характеризуются относительно высоким уровнем доходов населения. Ядра третьего порядка включают Бор и Балахну, четвёртого уровня — Городец и Богородск. Последние — наименьшие по численности и доходам населения муниципалитеты, наиболее далеко расположенные от Нижнего Новгорода. Здесь довольно слабо развиты инфраструктура и промышленность.

Цифровые инструменты управления развитием территорий

Градостроительная агломерация появилась в 2018 году, когда с местного на региональный уровень были переданы полномочия относительно территориального планирования, зонирования, архитектурно-строительного проектирования, строительства и т. д. Благодаря такому решению удалось добиться значительного улучшения скорости и качества взаимодействия с бизнесом и населением. К примеру, среднее время получения разрешения на строительство сократилось более чем в 2,5 раза.

Практически одновременно в областном правительстве началась кропотливая работа по формированию региональной ГИСОГД (Государственная информационная система обеспечения градостроительной деятельности) — комплексного и актуального ресурса о состоянии и планах развития территорий. Стартовала системная цифровизации трёх уровней градостроительной документации: генпланов, правил землепользования и застройки, проектов планировки территории. Цель состоит в обеспечении их соподчинённости и взаимосвязанности, чтобы исключить ситуации, когда планируемая транспортная инфраструктура заканчивается на границе одного района, не имея «продолжения» в соседнем.

Сейчас в ГИСОГД есть необходимая для проектирования информация в части ограничений и возможностей территорий. Благодаря этому бизнес и население имеют быстрый доступ к первичной градостроительной документации без дополнительных контактов с органами власти. К примеру, за последний год на 30% сократилось число обращений по вопросам разъяснения градостроительных ограничений и регламентов, действующих в отношении имущества граждан. Нижегородский опыт оцифровки градостроительных данных был по достоинству отмечен на федеральном уровне — в рейтинге открытых систем пространственных данных наша ГИСОГД заняла 2 место.

В конце 2020 года в Нижегородской области было принято решение о начале создания нового информационного ресурса — информационно-аналитической системы Нижегородской области «3Д-Город», где публикуются существующие и планируемые архитектурные решения в трёхмерном виде. Портал содержит данные для визуализации и работы с проектами развития территорий, которые могут использовать специалисты в области архитектуры и градостроительства, а также инвесторы и простые граждане.

Комплексное развитие и единый транспортный каркас территорий

В Нижегородской области имеется базовая программа развития агломерации, которая включается в себя три основных направления: развитие южный территорий Нижнего Новгорода, реформа общественного транспорта и редевелопмент исторического центра.

Посёлок Новинки, недавно вошедший в состав областного центра, предлагается развивать с помощью инновационного механизма комплексного развития территории. Речь идёт о 258 гектарах земли, градостроительный потенциал которой составляет около 5 млн кв.м жилья, где будут проживать около 130 тысяч человек. Благодаря созданию социальной и иной необходимой для комфортного проживания инфраструктуры сформируется новый крупный район города.

Недавно здесь было завершено возведение крупной развязки: масштабное жилищное строительство опирается на новый дорожный каркас. Ранее эта территория осваивалась хаотично, без синхронизации с планами ресурсоснабжающих организаций. Это привело к заморозке целого ряда проектов жилищного строительства и банкротству застройщиков. Сейчас региональные власти определили потребность в объектах магистральной инфраструктуры: электроснабжения, водоснабжения, водоотведения и газоснабжения. Что касается транспортной доступности нового микрорайона, то она будет обеспечена в том числе путём строительства дублёра проспекта Гагарина и пятого моста через Оку.

Реформа общественного транспорта стартовала в агломерации ещё в 2020 году. Сейчас уже создан единый региональный оператор, завершена разработка интеллектуальной маршрутной сети, которая позволила выбрать оптимальные виды транспорта для каждого участка агломерации. Все принимаемые решения в обязательном порядке обсуждаются и согласуются с экспертами и, конечно, с жителями города.

В результате планируется создать опорную маршрутную сеть за счёт появления новых станций метрополитена и семи мультимодальных транспортно-пересадочных узлов. Реформа также предполагает и модернизацию системы городского электротранспорта путём реконструкции и строительства более 120 км трамвайных путей и обновления почти 1000 единиц подвижного состава. При этом с 2018 года уже приобретено около 500 автобусов. А в 2021 году запущено 11 новых трамваев к 800-летию Нижнего Новгорода.

Эти и другие шаги призваны обеспечить плавный и органичный переход от личного транспорта к общественному за счёт значительного улучшения уровня комфорта и скорости перемещения внутри агломерации.

Одной из важнейших составляющих проекта развития Нижегородской агломерации является редевелопмент исторических территорий. Благодаря такому подходу в активную городскую жизнь планируется вовлечь более 300 гектаров в центре приволжской столицы за счёт снятия инфраструктурных ограничений. Речь идёт об огромной части Старого Нижнего — Започаиньи и улице Черниговской. Для того, чтобы эта территория развивалась, здесь будут созданы ИТ-квартал и ИТ-кампус. Туристическую привлекательность места обеспечат мероприятия по благоустройству набережных, формирующих вид с реки, протяженностью более 3 километров.

Редевелопмент исторического центра должен стать драйвером развития территорий. Проект потребует значительных сумм — более 118 млрд рублей, в том числе 9,9 млрд составляет потребность в ИБК. Предполагается, что доля внебюджетных средств составит 92% от всего объёма финансирования. Социально-экономический эффект при реализации данного проекта ожидается весьма впечатляющий.

Преимущества для муниципалитетов и их жителей

У агломерационного подхода есть ряд преимуществ, связанных с корректировкой системы управления. Главные изменения касаются консолидации полномочий на уровне региональных органов исполнительной власти и институтов развития. Агломерация — ключевая для развития Нижегородской области территория, и управляет ей регион, что позволяет оперативно принимать необходимые решения.

Комплексная программа развития Нижегородской агломерации была поддержана на самом высоком уровне: в 2021 году губернатор Глеб Никитин представил её президенту России Владимиру Путину. Глава региона тогда подчеркнул важность долгосрочного и системного планирования освоения территорий. При этом он отметил, что за 30 лет совокупный прямой бюджетный эффект от реализации первой очереди программы должен почти вдвое превысить размер всех вложений и достигнуть 800 млрд рублей.

Профессор ННГАСУ Игорь Арженовский уверен, что включённые в состав агломерации территории получат возможности для сбалансированного развития. Все жители этого объединения смогут рассчитывать на тот уровень жизни, который имеется в областном центре. Так, любой человек внутри агломерации сможет быстро добраться до работы или, например, до театра. Смысл состоит именно в развитии всех сфер жизни: культура, туризм, транспорт, бизнес, безопасность, экология. По словам Арженовского, в агломерации всё взаимосвязано, и она должна рассматриваться единым социально-экономическим, инвестиционным пространством с общей системой транспортного и инженерного обслуживания.

Преимущества, которые могут получить муниципалитеты в границах агломерации, им только предстоит оценить. Однако, первые результаты объединения уже получены. Они выражаются, например, в масштабных проектах по созданию единого транспортного каркаса. Некоторые инфраструктурные объекты уже завершены (развязки в Ольгине, Неклюдове-Золотове, на проспекте Циолковского), другие — пока находятся на разных этапах реализации (дублёр проспекта Гагарина и пятый мост через Оку в Нижнем Новгороде, обход Балахны и др.).

Районам тяжело соревноваться с областным центром в борьбе за инвестиции — уж слишком неравны их шансы. Для того, чтобы уравнять муниципалитеты в возможностях привлечения средств, необходимо, чтобы границы между ними были как можно более размыты — и этот процесс уже идёт, уверен глава МСУ Богородского округа Алексей Коротков.

Некоторые преимущества, которые получат территории, включённые в состав агломерации:

• Рост доходов муниципалитета благодаря притоку инвестиций;
• Развитие транспортной инфраструктуры;
• Создание новых рабочих мест;
• Повышение интенсивности жилищного строительства;
• Развитие туристического потенциала;
• Предотвращение оттока жителей;
• Рост доходов и качества жизни населения;
• Повышение мобильности населения.

Нижегородская область — пример долгосрочного планирования развития агломераций страны

Минэкономразвития России выбрало регион одной из трёх пилотных площадок, где будут разработаны первые подобные планы развития агломераций до 2030 года. Кроме Нижегородской, экспертов заинтересовали Екатеринбургская и Краснодарская агломерации.

Проработка перспектив стартовала 22 октября в Корпоративном университете правительства Нижегородской области (КУПНО). В ходе стратегической сессии эксперты федерального, регионального и муниципального уровней определяли основные векторы социально-экономического развития столицы Приволжья и ближайших муниципалитетов до конца десятилетия, оценивали потенциальные риски и проекты. Работа велась в трёх рабочих группах, анализирующих экономическую составляющую, градоустройство и систему расселения, а также человеческий капитал.

План социально-экономического развития агломерации дополнит и уточнит соответствующие положения Стратегии развития Нижегородской области до 2030 года.